5C.196/2006 (14.11.2008)


Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
5C.196/2006/don

Urteil vom 14. November 2008
II. zivilrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Raselli, Präsident,
Bundesrichterin Escher, Bundesrichter Meyer, Bundesrichterinnen Hohl, Jacquemoud-Rossari,
Gerichtsschreiber von Roten.

Parteien
Vormundschaftsbehörde Herrliberg,
Forchstrasse 9, 8704 Herrliberg,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwältin Dr. Judith Widmer,

gegen

Vormundschaftsbehörde Winterthur, Lagerhausstrasse 6, Postfach, 8402 Winterthur,
Beschwerdegegnerin.

Gegenstand
Vollzug von Kindesschutzmassnahmen, örtliche Zuständigkeit der Vormundschaftsbehörden,

Nichtigkeitsbeschwerde gegen die Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich (DJI) vom 11. Juli 2006 und Beschwerde in Zivilsachen gegen den Beschluss des Regierungsrats des Kantons Zürich vom 12. Dezember 2007.

Sachverhalt: 

A. R.________, Jahrgang 2000, und S.________, Jahrgang 2003, 
sind zwei der drei unmündigen Söhne von A.________ und B.________. 
Vormundschaftsbehörden verschiedener Gemeinden mussten sich ab dem 
Jahr 2001 mit Kindesschutzmassnahmen für die Geschwister befassen. 
Die Ehegatten A.________/B.________ trennten sich am 30. August 2003 
und wurden zum Getrenntleben berechtigt. Das Eheschutzgericht Winterthur 
stellte die beiden Kinder R.________ und S.________ unter die elterliche 
Obhut der Mutter (Verfügung vom 9. Januar 2004). Am 11. November 2004 
entzog die Vormundschaftsbehörde Rüdlingen (Kanton Schaffhausen) der 
Kindsmutter die elterliche Obhut. Am 12. Juli 2005 platzierte die 
Sozialbehörde der Gemeinde Zell (Kanton Zürich) die Kinder R.________ 
und S.________ auf Dauer im H.________ in Herrliberg (Kanton Zürich), 
wo sie sich seit dem 23. August 2005 aufhalten. Ihre Eltern als Sorgerechtsinhaber 
ohne Obhutsberechtigung lebten damals an verschiedenen Adressen in 
Winterthur. 

B. Am 7. März 2006 schied das Bezirksgericht Winterthur die Ehe 
von A.________ und B.________. Es entzog beiden Elternteilen das Sorgerecht, 
stellte die drei Kinder unter Vormundschaft und ersuchte die Vormundschaftsbehörde 
Winterthur, einen Vormund zu ernennen. Das Scheidungsurteil wurde 
am 24. März 2006 rechtskräftig. 

C. Die Vormundschaftsbehörde Winterthur bestritt ihre 
Zuständigkeit, den drei Kindern einen Vormund zu ernennen, und bezeichnete 
die Vormundschaftsbehörden am jeweiligen Aufenthaltsort der Kinder 
für zuständig. Die Vormundschaftsbehörde Herrliberg wiederum verneinte 
ihre Zuständigkeit zur Bestellung eines Vormundes für die Kinder R.________ 
und S.________. 

D. Die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich 
(DJI) als vormundschaftliche Aufsichtsbehörde zweiter Instanz wies 
die Vormundschaftsbehörde Herrliberg an, für R.________ und S.________ 
einen Vormund zu ernennen (Verfügung vom 11. Juli 2006). Die Vormundschaftsbehörde 
Herrliberg hat dagegen eidgenössische Nichtigkeitsbeschwerde erhoben. 
Sie beantragt dem Bundesgericht, die Verfügung vom 11. Juli 2006 aufzuheben 
und ihre Unzuständigkeit festzustellen. Im Verfahren der Nichtigkeitsbeschwerde 
sind die Akten, aber keine Vernehmlassungen eingeholt worden. 

E. Die Vormundschaftsbehörde Herrliberg ersuchte das 
Bundesgericht, das Verfahren der eidgenössischen Nichtigkeitsbeschwerde 
bis zum Entscheid des Regierungsrats des Kantons Zürich über den gleichzeitig 
eingereichten Rekurs zu sistieren. Dem Gesuch wurde entsprochen (Präsidialverfügung 
vom 21. August 2006). Der Regierungsrat trat auf den Rekurs betreffend 
vormundschaftliche Zuständigkeit nicht ein (Beschluss vom 12. Dezember 
2007). Die Vormundschaftsbehörde Herrliberg ersuchte das Bundesgericht, 
das Verfahren bis zum Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons 
Zürich über ihre Beschwerde gegen den regierungsrätlichen Beschluss 
erneut zu sistieren. Dem Gesuch wurde entsprochen (Instruktionsrichterverfügung 
vom 5. Februar 2008). Das Verwaltungsgericht trat auf die Beschwerde 
nicht ein und leitete die Eingabe an das Bundesgericht weiter (Beschluss 
vom 30. Juli 2008). Im Verfahren der überwiesenen Beschwerde sind 
die Akten, aber keine Vernehmlassungen eingeholt worden. 

Erwägungen: 

1. Die Beschwerdeführerin hat an der kantonalen 
Letztinstanzlichkeit der Verfügung der DJI gezweifelt und die Sache 
deshalb an den Regierungsrat weitergezogen. Gegen dessen Beschluss 
hat sie kantonale Beschwerde eingelegt, die das Verwaltungsgericht 
dem Bundesgericht zur Beurteilung übermittelt hat. Neben der eidgenössischen 
Nichtigkeitsbeschwerde gegen die Verfügung der DJI ist damit eine 
zweite Beschwerde hängig, die den kantonalen Rechtsmittelweg in der 
gleichen Sache zwischen den selben Parteien betrifft. Es rechtfertigt 
sich, die beiden Beschwerden zu vereinigen und in einem einzigen Urteil 
zu erledigen (Art. 71 BGG i.V.m. Art. 24 BZP). 

2. Der angefochtene Beschluss des Regierungsrats ist am 12. 
Dezember 2007 ergangen und damit nach Inkrafttreten des Bundesgesetzes 
über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG, SR 173.110). Das 
Bundesgerichtsgesetz ist auf die zweite Beschwerde anwendbar. Es sieht 
in Art. 48 BGG vor, dass Eingaben spätestens am letzten Tag der Frist 
beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen 
Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen 
Vertretung übergeben werden müssen (Abs. 1), dass die Frist aber auch 
als gewahrt gilt, wenn die Eingabe rechtzeitig bei der Vorinstanz 
oder bei einer unzuständigen eidgenössischen oder kantonalen Behörde 
eingereicht worden ist (Abs. 3). Die Vorschrift erweitert die inhaltlich 
übereinstimmende Regelung in Art. 32 Abs. 3-5 OG (Botschaft zur Totalrevision 
der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4202, S. 4297 zu Art. 44; vgl. BGE 
121 I 93 Nr. 13 und 173 Nr. 24). Der Beschluss des Regierungsrats 
ist bei der Beschwerdeführerin ihren Angaben gemäss am 17. Dezember 
2007 eingegangen, so dass die Beschwerdefrist von dreissig Tagen (Art. 
100 Abs. 1 BGG) - mit Rücksicht auf den Fristenstillstand vom 18. 
Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 Abs. 1 lit. c BGG) - am 
3. Januar 2008 zu laufen begonnen und am 1. Februar 2008, einem Freitag, 
geendet hat (vgl. Art. 44 f. BGG). Die Beschwerde datiert vom 4. Februar 
2008 (Montag) und wurde gemäss den Abklärungen des Verwaltungsgerichts 
auch erst an diesem Tag der Post zur Zustellung übergeben. Die Beschwerdeführerin 
hat ihre Eingabe damit nicht "rechtzeitig" im Sinne von Art. 48 Abs. 
3 BGG bei einer unzuständigen kantonalen Behörde eingereicht. Auf 
die Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats kann deshalb 
nicht eingetreten werden. 

3. Die angefochtene Verfügung der DJI ist am 11. Juli 2006 
ergangen und damit vor Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes, so 
dass sich das zulässige Rechtsmittel nach dem Bundesrechtspflegegesetz 
von 1943 (OG) bestimmt (Art. 132 Abs. 1 BGG). Der letztinstanzliche 
Entscheid kantonaler Behörden über die Frage, welche von zwei Vormundschaftsbehörden 
innerhalb des gleichen Kantons örtlich zuständig ist, unterliegt auf 
Bundesebene einzig der Nichtigkeitsbeschwerde im Sinne von Art. 68 
Abs. 1 lit. e OG (vgl. das von der Beschwerdeführerin zitierte Urteil 
5C.274/1997 vom 12. Januar 1998 E. 1; Urteil 5C.16/2001 vom 5. Februar 
2001 E. 1a, in: Praxis 90/2001 Nr. 131 S. 785). Gestützt auf kantonales 
Recht sind die DJI und der Regierungsrat davon ausgegangen, die angefochtene 
Verfügung sei mit keinem kantonalen Rechtsmittel mehr anfechtbar und 
deshalb letztinstanzlich (vgl. BGE 117 II 421 E. 1 S. 422). Die Auslegung, 
von der abzuweichen kein Grund besteht (vgl. BGE 110 Ia 136 E. 2 S. 
137), entspricht der veröffentlichten Praxis (vgl. Schnyder/Murer, 
Berner Kommentar, 1984, N. 126 zu Art. 376 ZGB, mit Hinweisen). Auf 
die Nichtigkeitsbeschwerde kann grundsätzlich eingetreten werden. 
Formelle Einzelfragen werden im Sachzusammenhang zu erörtern sein. 


4. Die Beschwerdeführerin rügt, das Scheidungsgericht habe in 
seinem Urteil die Beschwerdegegnerin mit der Bezeichnung des Vormundes 
betraut. Da das Scheidungsurteil in Rechtskraft erwachsen sei, sei 
die Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin rechtskräftig festgestellt. 
Die DJI habe als Aufsichtsbehörde darüber nicht mehr entscheiden dürfen 
(S. 5 f. Ziff. 13-18 der Beschwerdeschrift). Die DJI hat den Einwand 
verworfen mit der Begründung, dem Scheidungsgericht komme keine Weisungsbefugnis 
gegenüber Vormundschaftsbehörden zu (E. 2a S. 5 der angefochtenen 
Verfügung). 

4.1 Das Gericht, das nach den Bestimmungen über die Ehescheidung 
die Beziehungen der Eltern zu den Kindern zu gestalten hat, ist gemäss 
Art. 315a Abs. 1 ZGB auch für die Anordnung der nötigen Kindesschutzmassnahmen 
sachlich zuständig, während für deren Vollzug die sachliche Zuständigkeit 
bei den vormundschaftlichen Behörden liegt. Hat das Scheidungsgericht 
vorliegend beiden Eltern die Sorge über die Kinder entzogen (Art. 
311 Abs. 1 ZGB), erhalten die Kinder einen Vormund (Art. 311 Abs. 
2 ZGB). Die Vollziehung der Kindesschutzmassnahme besteht darin, dass 
die vormundschaftlichen Behörden den Vormund ernennen. Das Scheidungsgericht 
ist berechtigt und verpflichtet, die nötigen Kindesschutzmassnahmen 
anzuordnen, darf aber in deren Vollziehung (z.B. durch Bezeichnung 
der Person des Vormundes) nicht eingreifen (vgl. Bühler/Spühler, Berner 
Kommentar, 1980, N. 195 zu aArt. 156 ZGB). Die vormundschaftlichen 
Behörden wiederum haben die gerichtliche Anordnung zu vollziehen, 
sind aber nicht befugt, die Vollziehung zu verweigern, weil ihnen 
die Kindesschutzmassnahme als ungeeignet erscheint (vgl. MEIER, Compétences 
matérielles du juge matrimonial et des autorités de tutelle, ZVW 62/2007 
S. 109 ff., S. 115 Ziff. 17). 

4.2 Aus der gesetzlichen Aufgabenteilung folgt zwingend, dass 
Gericht wie vormundschaftliche Behörden ihre Zuständigkeit je von 
Amtes wegen zu prüfen haben. Die Formulierung, das Gericht "betraut 
die vormundschaftlichen Behörden mit dem Vollzug" (Art. 315a Abs. 
1 ZGB), darf nicht dahin gehend verstanden werden, das Gericht entscheide 
mit Rechtskraftwirkung auch darüber, welche vormundschaftliche Behörde 
die Kindesschutzmassnahmen zu vollziehen hat. Das Gericht hat den 
Vollzugsauftrag vielmehr den vormundschaftlichen Behörden zu erteilen, 
die es für zuständig hält, die aber ihre Zuständigkeit selbstständig 
zu prüfen und gegebenenfalls den Auftrag an die ihrer Ansicht nach 
zuständige Behörde weiterzuleiten haben. Eine Vorwegnahme des Zuständigkeitsentscheids 
durch das Gericht findet nicht statt. Das Ergebnis entspricht der 
Auslegung des - im Falle der Entziehung der elterlichen Sorge gegenüber 
beiden Elternteilen geltenden - Art. 368 ZGB, wonach jede unmündige 
Person, die sich nicht unter der elterlichen Sorge befindet, unter 
Vormundschaft gehört (Abs. 1) und die Gerichte verpflichtet sind, 
der zuständigen Behörde Anzeige zu machen, sobald sie in ihrer Amtstätigkeit 
von dem Eintritt eines solchen Bevormundungsfalles Kenntnis erhalten 
(Abs. 2). Nicht das anzeigende Scheidungsgericht legt die Zuständigkeit 
verbindlich fest, sondern die benachrichtigte Behörde (vgl. SCHNYDER/MURER, 
a.a.O., N. 116 und N. 121 zu Art. 368 ZGB, mit Hinweisen). 

4.3 Aus den dargelegten Gründe erweist sich der Einwand nicht 
als stichhaltig, über die Zuständigkeit der vormundschaftlichen Behörde 
habe das Scheidungsgericht bereits rechtskräftig entschieden, so dass 
die DJI als Aufsichtsbehörde nicht abweichend davon die Beschwerdeführerin 
als zuständig bezeichnen dürfe. 

5. Im Bereich der Kindesschutzmassnahmen sind grundsätzlich die 
vormundschaftlichen Behörden am Wohnsitz des Kindes örtlich zuständig 
(vgl. Art. 315 Abs. 1 ZGB). Als Wohnsitz des Kindes unter elterlicher 
Sorge gilt der Wohnsitz der Eltern oder, wenn die Eltern keinen gemeinsamen 
Wohnsitz haben, der Wohnsitz des Elternteils, unter dessen Obhut das 
Kind steht; in den übrigen Fällen gilt sein Aufenthaltsort als Wohnsitz 
(Art. 25 Abs. 1 ZGB). Streitig ist, wo die beiden Kinder ihren Wohnsitz 
haben. 

5.1 Die DJI hat festgestellt, bereits im Zeitpunkt des 
Scheidungsurteils hätten die Eltern der Kinder weder über einen gemeinsamen 
Wohnsitz noch über die Obhut verfügt. Es ist davon ausgegangen, als 
Wohnsitz der beiden Kinder habe damit deren Aufenthaltsort zu gelten, 
der sich in der Gemeinde Herrliberg befinde (E. 2a S. 5 f. der angefochtenen 
Verfügung). Die Beschwerdeführerin wendet ein, der massgebende Zeitpunkt 
für die Bestimmung des zivilrechtlichen Wohnsitzes sei nicht der Zeitpunkt 
des Entzugs der elterlichen Sorge im Rahmen der Scheidung. Gemäss 
dem Urteil des Bundesgerichts 5C.274/1997 vom 12. Januar 1998 komme 
vielmehr dem Zeitpunkt des Obhutsentzugs zentrale Bedeutung zu (S. 
10 f. Ziff. 32-38 der Beschwerdeschrift). Im kantonalen Verfahren 
hat die Beschwerdeführerin diesen Einwand nicht erhoben (vgl. die 
Eingabe vom 27. Juni 2006). Es handelt sich um ein neues rechtliches 
Vorbringen, das nur insoweit zulässig und zu prüfen ist, als der verbindlich 
festgestellte Sachverhalt seine Beurteilung zulässt (Art. 74 i.V.m. 
Art. 63 Abs. 2 und 3 OG; BGE 127 III 390 E. 1f S. 393; 130 III 28 
E. 4.4 S. 34). 

5.2 In tatsächlicher Hinsicht steht fest, dass die Eltern der 
beiden Kinder sich Ende August 2003 trennten und zum Getrenntleben 
berechtigt wurden. Das Eheschutzgericht stellte die beiden Kinder 
unter die elterliche Obhut der Mutter. Anschliessend entzog die Vormundschaftsbehörde 
Rüdlingen der Kindsmutter die elterliche Obhut. Ab 11. November 2004 
stand keinem von beiden Elternteilen mehr die Obhut über die Kinder 
zu (vgl. Bst. A hiervor). Auf Grund der Akten und der Darstellung 
der Beschwerdeführerin ist davon auszugehen, dass die Kindsmutter 
- von Rüdlingen her kommend - ab 17. November 2004 an der X.________strasse 
xx in Winterthur gemeldet war (act. 40 der Akten der Vormundschaftsbehörde 
Winterthur), wo sie im Scheidungszeitpunkt am 7. März 2006 noch gelebt 
hat (Beschwerde-Beilage Nr. 2). Der Vater der Kinder war ab 1. November 
2003 bis am 31. August 2005 an der Y.________strasse yyy in Winterthur 
gemeldet (act. 39 der Akten der Vormundschaftsbehörde Winterthur). 
Er hat während dieser Zeit zusätzlich über eine Adresse an der Z.________strasse 
zz, in Pfungen verfügt, die aber in den Beschwerde-Beilagen Nrn. 6-8 
lediglich als Postadresse neben der Wohnadresse in Winterthur vermerkt 
ist. Die Wohnsitzverhältnisse wurden vom Bezirksgericht Winterthur 
bestätigt (Beschwerde-Beilage Nr. 11). Dass der Vater der Kinder seinen 
Wohnsitz damals in Winterthur gehabt haben dürfte, bestätigen sodann 
einerseits seine Adressangabe in zwei Verfahren vor Bundesgericht 
in dieser Sache (Dossier- Nrn. 5P.395/2004 und 5C.217/2004) und andererseits 
sein Wegzug von Winterthur am 31. August 2005, der nach Pfungen erfolgte, 
aber nicht an die Postadresse Z.________-strasse zz, sondern an die 
neue Adresse an der W.________strasse ww, wo er auch im Scheidungszeitpunkt 
am 7. März 2006 noch gelebt hat (Beschwerde-Beilage Nr. 2). 

5.3 Soweit sich der neue rechtliche Einwand der 
Beschwerdeführerin anhand der vorstehenden Angaben beurteilen 
lässt, führt er zu folgendem Ergebnis: 5.3.1 Spätestens ab dem 
17. November 2004 bis Ende August 2005 hatten beide Elternteile 
in Winterthur einen gemeinsamen Wohnsitz, den die Kinder gemäss Art. 
25 Abs. 1 ZGB (erster Halbsatz) geteilt haben. Daran ändert zum einen 
nichts, dass die Elternteile an verschiedenen Adressen in Winterthur 
gelebt haben und dass beiden die Obhut entzogen war. Entscheidend 
ist, dass beide Elternteile damals Inhaber der elterlichen Sorge waren 
und am gleichen Ort ihren Wohnsitz hatten (Hausheer/Reusser/Geiser, 
Berner Kommentar, 1999, N. 34/14 und N. 34/16 zu Art. 162 ZGB; vgl. 
BGE 133 III 305 E. 3.3.4 S. 307 mit Hinweisen). Zum anderen kommt 
nichts darauf an, dass die beiden Kinder zwischen dem 11. November 
2004 (Obhutsentzug) und dem 17. November 2004 (gemeinsamer Wohnsitz 
der Eltern in Winterthur) noch anderswo - offenbar in Rüdlingen - 
lebten, genügt doch ein kurzzeitiger Aufenthalt nicht zur Begründung 
eines Wohnsitzes (HAUSHEER/REUSSER/GEISER, a.a.O., N. 34/19 zu Art. 
162 ZGB, mit Hinweisen). 5.3.2 Die Voraussetzungen für die Anknüpfung 
an den gemeinsamen Wohnsitz der Eltern im Sinne von Art. 25 Abs. 1 
ZGB (erster Halbsatz) ist somit nicht im Zeitpunkt des Obhutsentzugs 
im November 2004, sondern erst Ende August 2005 entfallen, als der 
Vater der Kinder von Winterthur wegzog. Weil in diesem Zeitpunkt beiden 
Elternteilen als Inhabern der elterlichen Sorge die Obhutsberechtigung 
über die Kinder bereits - seit 2004 - entzogen war, fehlte ab Ende 
August 2005 jeglicher Anknüpfungspunkt im Sinne von Art. 25 Abs. 1 
ZGB (erster Halbsatz) und hatte als Wohnsitz der beiden Kinder gemäss 
Art. 25 Abs. 1 ZGB (zweiter Halbsatz) ihr Aufenthaltsort zu gelten 
(HAUSHEER/REUSSER/GEISER, a.a.O., N. 34/18 zu Art. 162 ZGB; vgl. BGE 
133 III 305 E. 3.3.1 S. 306 mit Hinweisen), der sich in Herrliberg 
befand, wo die beiden Kinder ihren auf Dauer geplanten Aufenthalt 
im H.________ am 23. August 2005 bereits angetreten hatten. Daran 
hat der spätere Entzug der elterlichen Sorge nichts mehr geändert, 
so dass - mit Blick auf die verfügbaren Akten - der Wohnsitz der beiden 
Kinder am Aufenthaltsort in Herrliberg angenommen werden durfte. Der 
Einwand der Beschwerdeführerin erweist sich als unbegründet. 5.3.3 
Im angerufenen Urteil 5C.274/1997 haben beide Elternteile während 
des Scheidungsverfahrens getrennt gelebt, so dass bereits im Zeitpunkt 
des Obhutsentzugs als Wohnsitz des Kindes dessen Aufenthaltsort zu 
gelten hatte; später eingetretene Umstände wie der Entzug der elterlichen 
Gewalt konnten deshalb keine Rolle mehr spielen (E. 2b/aa S. 6 f.). 
Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin stimmt der vorliegende 
mit dem beurteilten Sachverhalt in einem wesentlichen Punkt nicht 
überein: Während dort der Obhutsentzug gegenüber wohnsitzmässig getrennt 
lebenden Inhabern der elterlichen Sorge erfolgte und den Wohnsitz 
des Kindes am Aufenthaltsort bewirkte, ist hier die wohnsitzmässige 
Trennung der Inhaber der elterlichen Sorge erst nach dem Obhutsentzug 
eingetreten und massgebend dafür, dass der Aufenthaltsort der Kinder 
als Wohnsitz zu gelten hat. Rechtlich besteht Übereinstimmung, dass 
das Kind seinen Wohnsitz am Aufenthaltsort hat, wenn beiden Inhabern 
der elterlichen Sorge die Obhut entzogen ist und die Inhaber der elterlichen 
Sorge nicht den gleichen Wohnsitz haben. Die Verfügung der DJI kann 
insoweit nicht beanstandet werden. 

6. Die Beschwerdeführerin hält die Annahme eines Wohnsitzes am 
Aufenthaltsort für unzulässig, weil ein Anstaltsort nicht Aufenthaltsort 
sein könne. Sie stützt ihren Einwand auf das Urteil 5C.274/1997 vom 
12. Januar 1998 (S. 6 ff. Ziff. 19-31 der Beschwerdeschrift). Dass 
es sich beim H.________ um eine Anstalt im Gesetzessinne handelt, 
steht unangefochten fest. Die DJI hat angenommen, dass sich der Wohnsitz 
der Kinder bei einer Anknüpfung am Aufenthaltsort auch dort befinde, 
wenn die Kinder in einer Anstalt untergebracht seien (E. 2b S. 6 f. 
der angefochtenen Verfügung). 

6.1 Die Bestimmungen über den Wohnsitz sehen unter anderem vor, 
dass sich der Wohnsitz einer Person an dem Orte befindet, wo sie sich 
mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält (Art. 23 Abs. 1 ZGB), 
dass der einmal begründete Wohnsitz einer Person bestehen bleibt bis 
zum Erwerbe eines neuen Wohnsitzes (Art. 24 Abs. 1 ZGB) und dass der 
Aufenthalt an einem Orte zum Zweck des Besuches einer Lehranstalt 
und die Unterbringung einer Person in einer Erziehungs-, Versorgungs-, 
Heil- oder Strafanstalt keinen Wohnsitz begründen (Art. 26 ZGB). Mit 
letzterem Vorbehalt wollte der Gesetzgeber, dass die Anstalten beherbergenden 
Gemeinden nicht mit Streitigkeiten belastet werden, die ihnen anfallen 
würden, wenn die Insassen am Ort der Anstalt Wohnsitz erwerben können 
(Urteil 5C.274/1997 vom 12. Januar 1998 E. 2b/cc S. 7 f.). Im beurteilten 
Fall war die Zuständigkeit der Vormundschaftsbehörde Sommeri am Anstaltsort 
zu verneinen, weil das Kind seinen ersten Wohnsitz am Aufenthaltsort 
in Kreuzlingen hatte, am Ort der Anstalt keinen solchen neu erwerben 
konnte und der bisherige als weiterbestehend betrachtet werden musste 
(Urteil 5C.274/1997 vom 12. Januar 1998 E. 2b/cc S. 7 f.). Der beurteilte 
stimmt mit dem vorliegenden Sachverhalt insofern nicht überein, als 
die Kinder hier ihren ersten, nicht mehr von den Eltern abgeleiteten 
Wohnsitz schon in Herrliberg und damit am Anstaltsort hatten und nicht 
ihren Aufenthalt dorthin verlegten (vgl. E. 5 hiervor). Ebenso wenig 
beantwortet BGE 129 I 419 Nr. 38 die Streitfrage, ob der Wohnsitz 
der Kinder am Aufenthaltsort auch der Anstaltsort sein könne. Die 
Kinder hatten im beurteilten Fall ihren Wohnsitz stets am Wohnsitz 
der Mutter als Inhaberin der elterlichen Sorge in Killwangen, Gansingen 
und schliesslich in Degersheim, aber in keinem Zeitpunkt am Aufenthaltsort 
in Eggenwil. Das Bundesgericht hat beurteilt und verneint, dass die 
Vormundschaftsbehörde am Aufenthalts- und Anstaltsort in Eggenwil 
die Kindesschutzmassnahmen neu übernehmen und weiterführen müsse, 
nachdem die Inhaberin der elterlichen Sorge von Gansingen, wo die 
Vormundschaftsbehörde zuletzt dafür zuständig war, nach Degersheim 
umgezogen war (BGE 129 I 419 E. 2 S. 421 ff.; vgl. BGE 133 III 305 
E. 3.3.4 und E. 3.3.5 S. 307 f. mit Hinweisen). 

6.2 Obwohl der Wortlaut darauf nicht ohne Weiteres schliessen 
lässt, begründet Art. 26 ZGB nach der Rechtsprechung lediglich eine 
widerlegbare Vermutung, wonach der Aufenthalt in einer Anstalt nicht 
bedeutet, dass auch der Lebensmittelpunkt an den Anstaltsort verlegt 
wurde. Die Vermutung kann umgestossen werden, wenn eine Person freiwillig 
in eine Anstalt eintritt und sich dort im Sinne von Art. 23 Abs. 1 
ZGB mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält. Unter dieser Voraussetzung 
kann die Begründung eines Wohnsitzes am Anstaltsort bejaht werden 
(Urteil 5C.16/2001 vom 5. Februar 2001 E. 4a, in: Praxis 90/2001 Nr. 
131 S. 787 f.; BGE 131 V 59 E. 6.1 S. 65; 133 V 309 E. 3.1 S. 312; 
134 V 236 E. 2.1 S. 239; je mit Hinweisen). In Anlehnung daran schlägt 
der Bundesrat in der Revision des Vormundschaftsrechts vor, den heutigen 
Art. 26 ZGB aufzuheben, inhaltlich als Ergänzung in Art. 23 Abs. 1 
ZGB aufzunehmen und zu präzisieren. Gemäss dem vorgeschlagenen zweiten 
Halbsatz zu Art. 23 Abs. 1 ZGB begründet der Aufenthalt in einer Anstalt 
"für sich allein" keinen Wohnsitz. Damit soll verdeutlicht werden, 
dass die betroffene Person in gewissen Fällen an diesem Ort trotzdem 
ihren Lebensmittelpunkt und damit Wohnsitz haben kann. Dies trifft 
laut Botschaft insbesondere bei urteilsfähigen volljährigen Personen 
zu, die freiwillig in ein Alters- und Pflegeheim eintreten, um dort 
den Lebensabend zu verbringen, also die Absicht haben, sich dort dauernd 
aufzuhalten (Botschaft zur Änderung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches 
vom 28. Juni 2006, BBl 2006 7001, S. 7096). Die beabsichtigte Verdeutlichung 
wurde in der parlamentarischen Beratung diskussionslos angenommen 
(AB 2007 S 841 und 2008 N 1541-1543) und bestätigt, dass Art. 26 ZGB 
an sich nur den Grundsatz von Art. 23 Abs. 1 ZGB wiederholt, weil 
ein Aufenthalt zu Sonderzwecken in der Regel keine Verschiebung des 
Mittelpunkts der Lebensinteressen bedeutet (EGGER, Zürcher Kommentar, 
1930, N. 1 und N. 4 ff. zu Art. 26 ZGB). Sie stützt die Auffassung 
der späteren Kommentatoren, dass Art. 26 ZGB als negative Umschreibung 
des Wohnsitzbegriffs von Art. 23 ZGB keinen Einfluss auf den Wohnsitz 
am Aufenthaltsort im Sinne der Art. 24 Abs. 2 ZGB hat (vgl. E. BUCHER, 
Berner Kommentar, 1976, N. 9, und D. STAEHELIN, Basler Kommentar, 
2006, N. 1, je zu Art. 26 ZGB). 

6.3 Weitergehend nehmen die Kommentatoren an, dass das Kind, für 
dessen Wohnsitz gemäss Art. 25 Abs. 1 ZGB (zweiter Halbsatz) der Aufenthalt 
massgebend ist, seinen Wohnsitz am Ort der Anstalt hat, in der es 
sich befindet. Die Annahme wird damit gerechtfertigt, dass andernfalls 
auf einen perpetuierten und damit völlig fiktiven Wohnsitz abgestellt 
werden müsste (HAUSHEER/REUSSER/GEISER, a.a.O., N. 34/8 zu Art. 162 
ZGB; D. Staehelin, a.a.O., N. 10 zu Art. 25 ZGB; vgl. auch Meier/ 
STETTLER, Effets de la filiation (art. 270 à 327 CC), 3.A. Zürich 
2006, S. 196 Anm. 673). Sie lässt sich im Bereich der Kindesschutzmassnahmen 
auch auf Art. 315 ZGB stützen, wonach - neben den Wohnsitzbehörden 
(Abs. 1) - die vormundschaftlichen Behörden am Aufenthaltsort des 
Kindes zuständig sind, namentlich wenn das Kind ausserhalb der häuslichen 
Gemeinschaft lebt (Abs. 2). Vom Gesetzeszweck her - der möglichst 
klaren und einfachen Bestimmung der zuständigen Vormundschaftsbehörde 
- hat dabei aber die Behörde am Wohnsitz den Vorrang gegenüber der 
Behörde am Aufenthaltsort (BGE 129 I 419 E. 2.3 S. 423). Die Praxis 
in den Kantonen ist unterschiedlich. Einerseits wird gestützt auf 
Art. 24 Abs. 1 ZGB angenommen, dass sich der Wohnsitz der Kinder nach 
dem letzten Wohnsitz der Eltern oder, wenn diese keinen gemeinsamen 
Wohnsitz mehr hatten, nach dem Wohnsitz des Elternteils bestimmt, 
welcher vor der Anstaltsplatzierung die Obhut inne hatte. Andererseits 
findet sich die Praxis, wonach der Wohnsitz der Kinder, deren Eltern 
keinen gemeinsamen Wohnsitz und keine Obhut haben, der Aufenthaltsort 
der Kinder sei, selbst wenn dieser Aufenthalt durch einen Sonderzweck 
im Sinne von Art. 26 ZGB begründet ist (vgl. Empfehlungen der Konferenz 
der kantonalen Vormundschaftsbehörden vom September 2002 zur "Übertragung 
vormundschaftlicher Massnahmen", ZVW 57/2002 S. 205 ff., S. 209 Anm. 
10). Nicht unbeachtet bleiben darf dabei, dass gemäss den Vorschriften 
des Bundesgesetzes über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger 
(Zuständigkeitsgesetz, ZUG, SR 851.1) der Aufenthalt unmündiger Kinder 
- anders als derjenige Erwachsener (Art. 5 ZUG) - unter bestimmten 
Voraussetzungen einen öffentlich-rechtlichen Unterstützungswohnsitz 
begründen kann (Art. 7 ZUG). 

6.4 Die Wohnsitzbestimmung steht hier vor dem Hintergrund, dass 
die heute fünf- und achtjährigen Kinder im Zeitpunkt, als der von 
den Eltern abgeleitete Wohnsitz (Winterthur) entfallen ist, bereits 
in der Anstalt in Herrliberg lebten (E. 5 hiervor). Die vormundschaftlichen 
Behörden von Winterthur, wo der letzte gemeinsame Wohnsitz der Eltern 
sich befand, oder allenfalls die Vormundschaftsbehörde Rüdlingen, 
wo die Mutter der Kinder vor der Entziehung der ihr allein zustehenden 
Obhut lebte, hatten mit den beiden Kindern - abgesehen von Einzelmassnahmen 
- bisher nichts zu tun, zumal die Kindesschutzmassnahmen seit mehreren 
Jahren von der Sozialbehörde der Gemeinde Zell geführt wurden, die 
auch die Anstalt in Herrliberg gesucht und die beiden Kinder dorthin 
begleitet hat. Eine Anknüpfung der vormundschaftlichen Zuständigkeit 
an den Wohnsitz der Eltern oder eines Elternteils schaffte keine klaren 
Verhältnisse, zumal hier - anders als in BGE 129 I 419 Nr. 38 - der 
Mutter wie dem Vater nicht nur die Obhut, sondern weitergehend die 
elterliche Sorge über die Kinder entzogen ist. Wie die Beschwerdeführerin 
belegt (Beschwerde-Beilage Nr. 12), waren die beiden Kinder seit ihrer 
Geburt bereits in verschiedenen Pflegefamilien und in mehreren Heimen 
untergebracht und leben seit ihrem Eintritt in das H.________ im August 
2005 offenbar erstmals für längere Zeit im gleichen Umfeld und in 
gefestigten Verhältnissen. Das H.________ richtet sein Angebot denn 
auch an Kinder, die in der Regel längerfristig auf eine umfassende 
Betreuung und Erziehung angewiesen sind (E. 2 S. 5 der angefochtenen 
Verfügung). Unter diesen Umständen rechtfertigt es sich nicht, an 
einen fiktiven Wohnsitz anzuknüpfen. Vielmehr gebieten es die wohlverstandenen 
Interessen der Kinder, dass ein Vormund am Ort ihres Aufenthalts bestellt 
wird, um den direkten Kontakt zur Heimleitung und zu seinen Mündeln 
sowie die unmittelbare Kontrolle der Unterbringung der Kinder zu gewährleisten. 
Dass dem Gemeinwesen dadurch Kosten entstehen, ist mit Rücksicht auf 
das Kindeswohl, aber auch auf Grund der Tatsache hinzunehmen, dass 
unter den Gemeinden durch die wechselseitige Übernahme von vormundschaftlichen 
Aufgaben ohnehin ein finanzieller Ausgleich besteht. 

6.5 Aus den dargelegten Gründen kann nicht beanstandet werden, 
dass die DJI die Vormundschaftsbehörde Herrliberg für zuständig erklärt 
hat, den beiden Kindern den Vormund zu bezeichnen. 

7. Schliesslich macht die Beschwerdeführerin geltend, eine 
weitere Vormundschaftsbehörde könne nur im Rahmen der Übertragung 
zuständig werden und nicht parallel zu einer - hier der Sozialbehörde 
der Gemeinde Zell - bereits zur Tätigkeit verpflichteten (S. 11 f. 
Ziff. 39-45 der Beschwerdeschrift). Der Einwand ist neu (E. 5.1 hiervor) 
und - soweit er auf Grund der Aktenlage beurteilt werden kann - unbegründet. 
Gemäss Beschluss vom 28. Februar 2006 hat die Sozialbehörde Zell das 
Verfahren abgeschlossen und die - ihrer Ansicht nach am ehesten zuständige 
- Vormundschaftsbehörde Winterthur förmlich um Übernahme der bisherigen 
Beistandschaften angefragt (Beschwerde-Beilage Nr. 5). Die Zustimmung 
der abgebenden Behörde liegt somit vor, und die Übernahme durch die 
Beschwerdeführerin hat die DJI durch ihre Verfügung angeordnet (vgl. 
Schnyder/Murer, a.a.O., N. 14, N. 92, N. 117 und N. 121 zu Art. 377 
ZGB). Die eidgenössische Nichtigkeitsbeschwerde muss auch unter diesem 
Blickwinkel abgewiesen werden, soweit darauf einzutreten ist. 

8. Aus den dargelegten Gründen bleiben die beiden Beschwerden 
erfolglos. Die Beschwerdeführerin hat das Bundesgericht im Rahmen 
ihrer Amtstätigkeit angerufen, so dass keine Kosten zu erheben sind 
(Art. 156 Abs. 2 OG und Art. 66 Abs. 4 BGG). Da keine Vernehmlassungen 
eingeholt worden sind und auch die Beschwerdegegnerin in ihrer Amtstätigkeit 
betroffen ist, entfällt die Entschädigungspflicht (Art. 159 Abs. 2 
OG und Art. 68 Abs. 3 BGG). 

Demnach erkennt das Bundesgericht: 

1. Die Verfahren betreffend die Verfügung der Direktion der 
Justiz und des Innern des Kantons Zürich (DJI) vom 11. Juli 2006 und 
den Beschluss des Regierungsrats des Kantons Zürich vom 12. Dezember 
2007 werden vereinigt. 

2. Auf die Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats des 
Kantons Zürich vom 12. Dezember 2007 wird nicht eingetreten. 

3. Die Nichtigkeitsbeschwerde gegen die Verfügung der Direktion 
der Justiz und des Innern des Kantons Zürich (DJI) vom 11. Juli 2006 
wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist. 

4. Es werden keine Gerichtskosten erhoben. 

5. Dieses Urteil wird den Parteien, der Direktion der Justiz und 
des Innern des Kantons Zürich (DJI) und dem Regierungsrat des Kantons 
Zürich sowie der Sozialbehörde der Gemeinde Zell (Gemeindeverwaltung 
Zell, Abteilung Soziales, Spiegelackertsrasse 5, 8486 Rikon) schriftlich 
mitgeteilt. 

Lausanne, 14. November 2008 Im Namen der II. zivilrechtlichen 
Abteilung des Schweizerischen Bundesgerichts Der Präsident: Der 
Gerichtsschreiber: 

Raselli von Roten