Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_116/2009
Urteil vom 9. Juni 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Reeb, Raselli, Fonjallaz, Eusebio,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.
Parteien
Kanton Zürich, Beschwerdeführer, vertreten durch die Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich, Florhofgasse 2, Postfach, 8090 Zürich,
gegen
Bundesamt für Justiz, Bundesrain 20, 3003 Bern.
Gegenstand
Teilung eingezogener Vermögenswerte,
Beschwerde gegen das Urteil vom 16. Februar 2009
des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung III.
Sachverhalt:
A. Das Jugendgericht Zürich ordnete am 2. Dezember 2004 in einem
Strafverfahren gegen den albanischen Staatsangehörigen A.X.________
alias B.X.________ die definitive Einziehung der für den Kanton Zürich
sichergestellten Beträge von Fr. 104’704.- und EUR 2’010.- an. Diese
Einziehungsverfügung, die Bestandteil des Urteils und Beschlusses
des Jugendgerichts vom gleichen Datum bildete, erwuchs unangefochten
in Rechtskraft.
B. Am 5. Januar 2006 meldete das Bezirksgericht Zürich die
Einziehung dem Bundesamt für Justiz (BJ) und veranlasste die Überweisung
der eingezogenen Vermögenswerte an die Eidgenössische Finanzverwaltung.
Mit Verfügung vom 14. Februar 2006 legte das BJ die Teilung dieser
Vermögenswerte zwischen dem Bund und dem Kanton Zürich fest. In den
Erwägungen der Verfügung wurde die Summe der beschlagnahmten Vermögenswerte
mit insgesamt Fr. 107’891.- beziffert. Als abzugsfähige Kosten wurde
ein Betrag von Fr. 99’581.- anerkannt (Fr. 52’191.- als Auslagen der
Untersuchung und amtlichen Verteidigung sowie Fr. 47’390.- als Kosten
der Polizei- und Untersuchungshaft). Hingegen wurden die Gerichtsgebühren
als nicht abzugsfähig bezeichnet. Im Dispositiv der Verfügung wurde
der auf diese Weise errechnete Nettobetrag von Fr. 8’310.- zu sieben
Zehnteln (Fr. 5’817.-) dem Kanton Zürich und zu drei Zehnteln (Fr.
2’493.-) dem Bund zugewiesen. Entsprechend bestimmte das BJ, nach
Eintritt der Rechtskraft der Verfügung seien die an die Eidgenössische
Finanzverwaltung überwiesenen Vermögenswerte dem Kanton Zürich, unter
Abzug des Bundesanteils von Fr. 2’493.-, zurückzuerstatten.
C. Der Kanton Zürich, vertreten durch die kantonale Direktion
der Justiz und des Innern, focht die Verfügung vom 14. Februar 2006
beim Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) an. Dabei
beantragte der Kanton Zürich eine Herabsetzung des zu verteilenden
Nettobetrags auf Fr. 6’357.-; er verlangte, dass die Gerichtskosten
(Fr. 1’953.-) ebenfalls als abzugsfähig anzuerkennen seien. Die Direktion
der Justiz und des Innern gab am 8. November 2006 einen Wechsel in
der Vertretung des Beschwerdeführers bekannt; diese sei auf die Oberstaatsanwaltschaft
des Kantons Zürich übertragen worden. Am 1. Januar 2007 übernahm das
Bundesverwaltungsgericht das Beschwerdeverfahren vom EJPD. Mit Urteil
vom 16. Februar 2009 wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde
ab.
D. Gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts erhebt der
Kanton Zürich, vertreten durch die Oberstaatsanwaltschaft, Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Er beantragt
die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Festlegung des
zu teilenden Nettobetrags auf Fr. 6’357.-. Eventualiter sei von einem
Nettobetrag von Fr. 7’857.- auszugehen. Das BJ und das Bundesverwaltungsgericht
haben Verzicht auf eine Vernehmlassung erklärt.
Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit der Beschwerde von
Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 135 II 94 E. 1 S. 96 mit
Hinweisen). Das angefochtene Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts erging in Anwendung des Bundesgesetzes vom
19. März 2004 über die Teilung eingezogener Vermögenswerte (TEVG;
SR 312.4). Bei diesem Erlass handelt es sich um öffentliches Recht
des Bundes, das einen Bezug zum Strafrecht aufweist. Die Teilung eingezogener
Vermögenswerte unter den Gemeinwesen erfolgt jeweils mit einem selbstständigen
Entscheid nach dem rechtskräftigen Abschluss des Strafverfahrens (vgl.
Art. 6 TEVG). Dabei geht es nicht um eine Strafsache nach Art. 78
BGG, sondern um eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinne
von Art. 82 lit. a BGG. Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt
nicht vor. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
ist zulässig gegen Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts (Art.
86 Abs. 1 lit. a BGG), die das Verfahren abschliessen (Art. 90 BGG).
Der Kanton Zürich ist gestützt auf Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG in Verbindung
mit Art. 7 Abs. 2 TEVG zur Beschwerde berechtigt. Es kann daher offen
bleiben, ob seine Legitimation auch gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG
zu bejahen wäre. Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind ebenfalls
erfüllt und geben keinen Anlass zu Bemerkungen. Auf die Beschwerde
ist einzutreten.
2. 2.1 Der Aufteilung zwischen den Kantonen und dem Bund
unterliegt nicht der Bruttobetrag der eingezogenen Vermögenswerte,
sondern nur ein sog. Nettobetrag (vgl. Art. 5 Abs. 1 TEVG). Die Differenz
zwischen dem Brutto- und dem Nettobetrag setzt sich aus zwei Kategorien
von abziehbaren Beträgen zusammen, die in Art. 4 TEVG umschrieben
werden. Es sind dies die Vermögenswerte, die den Geschädigten in Anwendung
von Art. 73 Abs. 1 lit. b und c StGB zugesprochen werden (Art. 4 Abs.
2 TEVG), sowie die in Art. 4 Abs. 1 TEVG umschriebenen Kosten. Der
vorliegende Rechtsstreit dreht sich um die Auslegung von Art. 4 Abs.
1 TEVG. Es geht darum, ob und inwiefern Gerichtskosten abzugsfähige
Kosten gemäss Art. 4 Abs. 1 TEVG darstellen.
2.2 Art. 4 Abs. 1 TEVG lautet: "Vor der Aufteilung sind vom
Bruttobetrag der eingezogenen Vermögenswerte folgende Kosten
abzuziehen, sofern sie voraussichtlich nicht einzubringen sind:
a. die Barauslagen, namentlich Kosten für Übersetzung,
Vorführung, Gutachten, Ausführung von Rechtshilfeersuchen,
Telefonüberwachungen sowie Entschädigungen für die amtliche
Verteidigung und andere Aufwendungen im Rahmen der Beweiserhebung;
b. die Kosten für die Untersuchungshaft; c. zwei Drittel der voraussichtlichen
Kosten für den Vollzug von unbedingten Freiheitsstrafen; d. die Kosten
für die Verwaltung der eingezogenen Vermögenswerte; e. die Kosten
für die Verwertung der eingezogenen Vermögenswerte und die Eintreibung
von Ersatzforderungen."
2.3 Im Urteil und Beschluss vom 2. Dezember 2004 setzte das
Jugendgericht Zürich die Gerichtsgebühr auf Fr. 1’500.- fest und bestimmte
die Höhe folgender weiterer Kosten: Fr. 363.- Schreibgebühren, Fr.
90.- Vorladungsgebühren und Fr. 114.- Zustellgebühren. Nach den Feststellungen
des Bundesverwaltungsgerichts liess das BJ von diesen Positionen einzig
die Zustellgebühren von Fr. 114.- zum Abzug zu; dieser Betrag ist
in der Summe von Fr. 52’191.- für Untersuchungs- und Verteidigungskosten
enthalten. Im Streit liegt die Abzugsfähigkeit der Gerichtsgebühr
sowie der Schreib- und Vorladungsgebühren. Mit dem Hauptantrag begehrt
der Beschwerdeführer die Zulassung von allen drei Positionen (total:
Fr. 1’953.-) zum Abzug. Mit dem Eventualantrag verlangt er mindestens
den Abzug der Schreib- und der Vorladungsgebühren (total: Fr. 453.-).
Werden diese Summen je vom Nettobetrag von Fr. 8’310.- gemäss der
Verfügung des BJ abgezogen, so ergeben sich die postulierten Nettobeträge
gemäss den Rechtsbegehren in der Beschwerdeschrift.
2.4 Das Bundesverwaltungsgericht hat die historische
Auslegungsmethode in den Vordergrund gestellt. Es hat unter Hinweis
auf die bundesrätliche Botschaft vom 24. Oktober 2001 zum TEVG (BBl
2002 S. 441 ff.) ausgeführt, die Arten von abzugsfähigen Kosten seien
in Art. 4 Abs. 1 TEVG an sich abschliessend aufgezählt (vgl. BBl 2002
S. 463). Die Gerichtsgebühren befänden sich nicht darunter; insbesondere
seien sie nicht in der exemplarischen Auflistung der Barauslagen in
Art. 4 Abs. 1 lit. a TEVG genannt. Art. 4 Abs. 1 lit. a TEVG sei zwar
nicht als abschliessende Aufzählung formuliert. Die bundesrätliche
Botschaft erkläre aber ausdrücklich, dass Gerichtskosten nicht abzugsfähig
sein sollen; dies werde damit begründet, dass sie schematisch und
nach kantonal unterschiedlichen Kriterien festgelegt würden (vgl.
BBl 2002 S. 463). Auch aus einem Sitzungsprotokoll der vorberatenden
Expertenkommission vom 22. Dezember 1998, das dem Kanton Zürich im
Beschwerdeverfahren zur Stellungnahme vorgelegt worden sei, ergebe
sich, dass die Gerichtsgebühren im Rahmen von Art. 4 Abs. 1 TEVG bewusst
ausgeklammert worden seien. Diese Lösung decke sich mit dem Grundgedanken
und der Stossrichtung der Teilungsregeln. Es bestehe folglich kein
Raum für eine andere Auslegung der Norm, die erst seit wenigen Jahren
in Kraft sei. In der Umsetzung auf den vorliegenden Fall fügte das
Bundesverwaltungsgericht an, nicht nur die strittigen Positionen,
sondern auch die Zustellungskosten seien vom Jugendgericht schematisch
festgelegt worden. Konsequenterweise hätten auch letztere vom BJ nicht
als abzugsfähig akzeptiert werden dürfen. Das Bundesverwaltungsgericht
erachtete es jedoch als vertretbar, diesen Nebenpunkt der erstinstanzlichen
Verfügung auf sich beruhen zu lassen. Im Ergebnis bezeichnete das
Bundesverwaltungsgericht die Verfügung des BJ als rechtmässig.
3. 3.1 Der Beschwerdeführer kritisiert, dass sich das
Bundesverwaltungsgericht von der historischen Auslegungsmethode leiten
liess. Er beansprucht, in systematischer und teleologischer Auslegung
von Art. 4 Abs. 1 TEVG müssten sämtliche Gerichtskosten als abzugsfähig
betrachtet werden. Das gesetzlich als Verteilungsgrundlage verankerte
Nettoprinzip setze voraus, dass in erster Linie die im Rahmen der
Strafverfolgung entstandenen Kosten ersetzt würden. Die Gerichtskosten
gehörten genauso zum Strafverfolgungsaufwand wie die in Art. 4 Abs.
1 lit. a TEVG aufgezählten Positionen. Das Normverständnis des Bundesverwaltungsgerichts
benachteilige besonders stark Kantone, bei denen das Gerichtsverfahren
vom Unmittelbarkeitsprinzip geprägt und entsprechend aufwändig sei;
letzteres entspreche indessen gerade dem Sinn von Art. 6 EMRK. Der
angefochtene Entscheid erweise sich deshalb als verfassungswidrig;
namentlich verletze er das Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV)
und das Willkürverbot (Art. 9 BV).
3.2 Das Bundesverwaltungsgericht hat die allgemeinen Grundsätze
zur Gesetzesauslegung richtig wiedergegeben. Die Auslegung ist zwar
nicht entscheidend historisch zu orientieren, im Grundsatz aber dennoch
auf die Regelungsabsicht des Gesetzgebers und die damit erkennbar
getroffenen Wertentscheidungen auszurichten; die Zweckbezogenheit
des rechtsstaatlichen Normverständnisses lässt sich nicht aus sich
selbst begründen, sondern ist aus den Absichten des Gesetzgebers abzuleiten,
die es mit Hilfe der herkömmlichen Auslegungselemente zu ermitteln
gilt (vgl. BGE 134 II 308 E. 5.2 S. 311 mit zahlreichen Hinweisen).
3.3 Bei der Durchsicht von Art. 4 Abs. 1 TEVG fällt auf, dass
das Wort "Kosten" ("frais"; "spese") sowohl im Einleitungsteil dieser
Norm als auch in den lit. b-d ohne weitere Einschränkungen verwendet
wird. Anders verhält es in lit. a; dieser Passus befasst sich als
einziger mit dem abziehbaren Aufwand für die Durchführung des Strafverfahrens
bzw. des Einziehungsverfahrens. In Art. 4 Abs. 1 lit. a TEVG wird
von "Barauslagen" ("débours"; "esborsi") gesprochen; dieser Begriff
wird anschliessend anhand einer beispielhaften Aufzählung näher konkretisiert;
ausserdem findet sich in Art. 4 Abs. 1 lit. a TEVG die Wendung "und
andere Aufwendungen im Rahmen der Beweiserhebung" ("et les autres
dépenses résultant de l’administration des preuves"; "e le altre spese
inerenti all’assunzione delle prove"). Der Wortlaut von Art. 4 Abs.
1 lit. a TEVG bietet somit keinen Anhaltspunkt dafür, dass damit der
gesamte Strafverfolgungsaufwand als abziehbare Kosten umschrieben
würde. Wohl trifft es zu, dass der gesetzlichen Regelung des Teilungsverfahrens
die Unterscheidung zwischen dem Bruttobetrag (der eingezogenen Vermögenswerte)
und dem (schliesslich aufzuteilenden) Nettobetrag zugrunde liegt.
Trotzdem können die genauen Konturen des Begriffs "Nettobetrag" nur
aus der detaillierten Regelung von Art. 4 TEVG erschlossen werden.
Wie aus Art. 4 Abs. 1 lit. c TEVG folgt, können auch nicht alle voraussichtlichen
Kosten des Strafvollzugs abgezogen werden, sondern nur zwei Drittel.
Der Beschwerdeführer geht fehl, wenn er aus dem Begriff des Nettobetrags
in absoluter Weise ableitet, dass sämtliche Gerichtskosten abzugsfähig
sein müssten.
3.4 Vom Bundesverwaltungsgericht wird im angefochtenen Entscheid
nicht ausgeschlossen, dass in einem Gerichtsverfahren Barauslagen
anfallen und letztere im Rahmen von Art. 4 Abs. 1 lit. a TEVG abziehbar
sein können. Mit dem angefochtenen Entscheid sind jedoch im Ergebnis
die Gerichtskosten insoweit als nicht abzugsfähig behandelt worden,
als diese Gebührencharakter haben. Dem Bundesverwaltungsgericht lässt
sich daher nicht vorwerfen, es habe die Begriffe der Gerichtsgebühren
und der Gerichtskosten zu wenig klar auseinander gehalten. Eine Grenzziehung
im Rahmen von Art. 4 Abs. 1 lit. a TEVG anhand des Gebührencharakters
entspricht dem Gesetzestext und den Materialien. Richtig betrachtet
führt die vom Bundesverwaltungsgericht in den Vordergrund gerückte
historische Auslegung zu keinem anderen Ergebnis als eine systematische
und teleologische Auslegung. Entgegen der Meinung des Beschwerdeführers
besteht in dieser Hinsicht auch keine Abweichung zwischen der bundesrätlichen
Botschaft und der Meinung der Expertenkommission, wie sie aus dem
Sitzungsprotokoll vom 22. Dezember 1998 hervorgeht. Im Übrigen hat
sich eine Lehrmeinung ebenfalls dafür ausgesprochen, dass die Gerichtsgebühr
bzw. die allgemeinen Kosten der Rechtspflege nicht unter Art. 4 Abs.
1 TEVG fallen (NIKLAUS SCHMID, N. 237b zu Art. 70-72 StGB, in: derselbe
(Hrsg.), Kommentar Einziehung, organisiertes Verbrechen, Geldwäscherei,
Band I, 2. Aufl., 2007).
3.5 Eine Grenzziehung anhand des Gebührencharakters führt zu
folgenden Ergebnissen: Von vornherein nicht abzugsfähig ist die eigentliche
Spruchgebühr bzw. Gerichtsgebühr. Gerichtsgebühren sind Kausalabgaben
(vgl. BGE 133 V 402 E. 3.1 S. 404; 132 I 117 E. 4.2 S. 121; je mit
Hinweisen). Sie werden in der Regel mit einer gewissen Schematisierung
bzw. Pauschalisierung erhoben. Anders verhält es sich bei Auslagen
wie den Kosten für Gutachten, amtliche Verteidigung und den anderen
Positionen, die in Art. 4 Abs. 1 lit. a TEVG aufgeführt sind. Auch
wenn in den einzelnen Kantonen unterschiedliche Ansätze für die Vergütung
der letztgenannten Leistungen bestehen mögen, muss die im Einzelfall
festgelegte Betragshöhe dem tatsächlich insoweit entstandenen Aufwand
entsprechen. Allerdings kommt es vor, dass Barauslagen, wenn es sich
um kleinere Beträge handelt, nicht gesondert ausgewiesen werden, sondern
Gebühr und Barauslagen pauschal festgesetzt werden. Es leuchtet ein,
dass im vorliegenden Zusammenhang die nicht eigens ausgewiesenen Auslagen
das Schicksal der nicht abzugsfähigen Gebühren zu teilen haben. Somit
sind in dieser Hinsicht die gemäss gewissen Prozessordnungen von den
Gerichten zusätzlich zu erhebenden Gebühren wie Schreib- oder Vorladungsgebühren
gleich zu behandeln wie die Gerichtsgebühr.
3.6 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass Art. 4 Abs. 1 TEVG
nicht der Auslegung zugänglich ist, die dem Beschwerdeführer vorschwebt.
Unbehelflich sind ebenfalls die Verfassungsrügen des Beschwerdeführers;
diese erweisen sich im Grunde genommen als Kritik an der gesetzlichen
Regelung. Das vorstehend dargelegte Auslegungsergebnis muss in Anbetracht
von Art. 190 BV nicht weiter überprüft werden. Ohnehin ist aber eine
Missachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes nicht erkennbar. Was
der Beschwerdeführer unter diesem Titel vorbringt, hat seine Ursache
in den unterschiedlichen kantonalen Verfahrensordnungen. Damit besteht
ein hinreichender sachlicher Grund dafür, dass die fehlende Abzugsmöglichkeit
bezüglich Gerichtsgebühren die einzelnen Kantone insoweit finanziell
unterschiedlich trifft. An dieser Beurteilung ändert auch der Hinweis
des Beschwerdeführers auf Art. 6 EMRK nichts. Der geltend gemachten
Willkürrüge kommt im vorliegenden Fall keine eigenständige Bedeutung
zu.
3.7 Mit Bezug auf den konkreten Fall hat das
Bundesverwaltungsgericht den Gebührencharakter bei den umstrittenen
Positionen zu Recht bejaht; dies gilt sowohl für die Gerichtsgebühr
als auch für die Schreib- und Vorladungsgebühren, die im Urteil des
Jugendgerichts Zürich vom 2. Dezember 2004 festgesetzt wurden. Der
Beschwerdeführer vermag demzufolge weder mit dem Haupt- noch mit dem
Eventualantrag durchzudringen.
4. Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Diesem
Ausgang entsprechend hat der Kanton Zürich, dessen Vermögensinteressen
im Spiel sind, die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens zu tragen
(Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten von Fr. 1’000.- werden dem
Beschwerdeführer auferlegt.
3. Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Bundesamt für
Justiz und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung III, schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 9. Juni 2009 Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen
Abteilung des Schweizerischen Bundesgerichts Der Präsident: Der
Gerichtsschreiber:
Féraud Kessler Coendet